CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DEL
“INFORME SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LOS PUEBLOS INDÍGENAS”
Abogado
Handersson Bady Casafranca ValenciaAsesor de la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática Indígena
COMISIÓN MULTIPARTIDARIA ENCARGADA DE ESTUDIAR Y RECOMENDAR LA SOLUCIÓN A LA PROBLEMÁTICA INDÍGENA
LEGISLATURA 2008-2009
Congresistas:
Gloria Deniz Ramos Prudencio Presidenta
Juan David Perry Cruz Vicepresidente
Karina Juliza Beteta Rubín Secretaria
Hilaria Supa Huamán
Elizabeth León Minaya
María Cleofé Sumire Conde
Rafael Yamashiro Oré
Alfredo Tomás Cenzano Sierralta
José Macedo Sánchez
Yonhy Lescano Ancieta
Rolando Reátegui Flores
Eduardo Peláez Bardales
I. CONCLUSIONES GENERALES:
1. El Estado peruano, como en la mayoría de los estados de la región, ha desarrollado sus ideas sobre las culturas desde el razonamiento de que las sociedades son homogéneas, o deberían tender a serlo, por lo que ha ido sucumbiendo a la idea de considerar un requisito para su adecuada configuración la homogenización social y cultural y se ha acostumbrado a confundir la “unidad nacional” con la homogeneidad, igualdad y uniformidad.
2. El Estado debe ser la expresión de su diversidad cultural, no sólo en el plano formal sino en su dimensión política y jurídica. Desde un enfoque de interculturalidad, el derecho constitucional a la “identidad étnica y cultural” ha transformado la idea de Igualdad como homogeneidad, a la Igualdad como diferencia.
3. Ante la evidente heterogeneidad cultural del Estado peruano, que ha empezado a manifestarse socialmente a través de las reivindicaciones indígenas que han ido produciendo un reacomodo social y una afirmación étnica, debe hacerse una evaluación sobre en cuánto el Estado está expresando la diversidad pluricultural que presentan todas las culturas coexistentes y consideradas minoritarias sobre todo por criterios de raza o etnicidad; considerando que los derechos a la identidad étnica y cultural, dentro del Principio de Unidad Constitucional, se entrelazan con el derecho a la Igualdad, nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole. Por tanto, las políticas públicas para los pueblos indígenas deberán darse dentro de ese contexto.
4. Conforme a la información cursada por las diferentes instituciones estatales a la Comisión Especial Multipartidaria, incluida como anexos del presente informe, el Estado peruano no ha construido políticas públicas específicas para los pueblos indígenas en el marco de lo establecido en la Constitución y en el conjunto de los derechos del Convenio Nº 169.
5. Las acciones desarrolladas por distintas entidades sectoriales no han sido formuladas con participación de los pueblos indígenas o con sus organizaciones representativas, y en cuanto a su aplicación éstas no han sido consultadas. Los antecedentes del Plan Prioritario del 2001 por el gobierno de transición y, en el 2008 – 2009 por el Gobierno actual, mediante las Mesas de Diálogo con organizaciones indígenas amazónicas, no han comprendido a los pueblos indígenas andinos y no se han efectivizado en su mayor parte, junto al hecho de que en el Poder Legislativo aún no se aprueban las leyes que han sido demandadas por distintas instituciones, como la Defensoría del Pueblo y las propias organizaciones indígenas.
6. El Estado no cuenta con la institucionalidad necesaria para dar atención integral a la problemática de los Pueblos Indígenas y dar cumplimiento a lo establecido por la Constitución Política del Perú y el Convenio Nº 169.
7. La institucionalidad existente es INADECUADA para garantizar la protección de la propiedad territorial de las comunidades, como es el caso de COFOPRI y, es DÉBIL E INSUFICIENTE para el caso de entidades como INDEPA, el CENSI en Salud o la DIGEIBR en Educación, que cuentan tanto con recursos limitados como con débil escucha y apertura para la participación de los pueblos indígenas y sus organizaciones. Esta debilidad se expresa y se amplifica en el nivel de la mayoría de los gobiernos regionales y locales con población indígena, salvo pocas excepciones.
II. CONCLUSIONES ESPECÍFICAS:
A) CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO I: INSTITUCIONALIDAD Y REPRESENTACIÓN
Del desarrollo del presente informe se puede concluir lo siguiente:
1 El Estado peruano cuenta con una muy débil institucionalidad para dar atención integral a la problemática de los Pueblos Indígenas y dar cumplimiento a lo establecido por la Constitución Política del Perú respecto a los derechos a la igualdad ante la ley y a la no discriminación de cualquier índole, en particular por condiciones étnicas y culturales. Esto presupone el reconocimiento y protección de la pluralidad étnica y cultural de la Nación (Artículo 2°, inc. 2 y 19), la aplicación del Convenio 169 de la OIT y los derechos a que da garantía, como en lo que toca al Estado peruano en el Año internacional del Acercamiento entre las Culturas establecido por las Naciones Unidas, lo cual hace indispensable su debido reconocimiento constitucional con pleno reconocimiento del valor de las culturas originarias del Perú y de su patrimonio como pueblos indígenas u originarios con aportes incontables para el desarrollo del país.
2 El Estado debe otorgar un tratamiento especial a las lenguas y derechos lingüísticos mediante la generación de una institucionalidad específica y la formulación de políticas lingüísticas que garanticen el respeto al uso de sus lenguas originarias y el fomento de la normalización de lenguas, en los territorios de dichos pueblos.
3 Se debe materializar el derecho de representación política de los pueblos indígenas en el Poder Legislativo en una circunscripción especial, como en las instancias de nivel nacional especial, como en las instancias de otros poderes del Estado.
4 El INDEPA no ha cumplido con la construcción, concertación y planificación de políticas públicas para los Pueblos Indígenas, por lo cual se requiere de una institucionalidad mayor que actualmente no existe.
5 De lo concluido anteriormente, se hace indispensable contar con una institucionalidad mayor para dar solución a la insuficiencia institucional, mediante la creación de un Ministerio de los Pueblos Indígenas, que se constituya en rector de las políticas públicas en materia indígena, que ofrezca una atención duradera y sostenible a los pueblos originarios.
RECOMENDACIONES
En virtud de lo expuesto y conforme a lo señalado en los artículos 35º inciso c) y 71º del Reglamento del Congreso de la República, a la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática de los Pueblos Indígenas, corresponde:
RECOMENDAR AL PODER EJECUTIVO, con Participación de los Pueblos Indígenas:
1.1 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios de todos los sectores, que en el uso de sus facultades, considere aprobar y coordinar la implementación de un Registro Nacional Indígena, con la programación de un Censo Indígena cada cuatro años, con participación del Instituto Nacional de Estadística e Informática, la RENIEC, el INDEPA y otras entidades pertinentes, con conocimiento y participación de las organizaciones de los pueblos indígenas.
1.2 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios de todos los sectores, que en el uso de sus facultades, considere elaborar y ejecutar las políticas y mecanismos de tratamiento transversal y sectorial de la problemática indígena, a través de la creación de un Instituto Nacional de Lenguas que respete la fonética y la libertad de expresión y escritura en su lengua. Asimismo, la creación de un Centro de Estudios e Investigación para los pueblos indígenas que organice una base estadística y el tratamiento de sus factores demográficos, territoriales y culturales.
1.3 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios de todos los sectores, que en el uso de sus facultades, procedan a desarrollar e implementar las políticas y mecanismos de tratamiento transversal y sectorial de la problemática indígena, y a consolidar los acuerdos de las Mesas de Diálogo del Grupo Nacional.
1.4 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM, que en el uso de sus facultades, proceda a modificar la normativa referida al INDEPA para su reestructuración como órgano técnico especializado, de carácter TRANSITORIO hasta la creación de la respectiva cartera Ministerial con la disposición presupuestal necesaria, garantizando la participación de las organizaciones indígenas.
RECOMENDAR AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, que previa consulta a los pueblos indígenas:
2.1 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, de Constitución y Reglamento, en el marco de sus facultades, consideren dictaminar iniciativas legislativas que otorguen pleno reconocimiento de los Pueblos Indígenas a través de la creación de un Registro Nacional Indígena, el que deberá ser actualizado con la realización de censos periódicos a los Pueblos Indígenas u Originarios
[1].
2.2 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, y de Educación, en el marco de sus facultades, consideren presentar para su aprobación por el pleno el dictamen sobre el Proyecto de Ley para la preservación y uso de las Lenguas Originarias del Perú
[2] que garanticen los derechos lingüísticos de la población indígena.
2.3 A través de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, en el marco de sus facultades, considere dictaminar el Proyecto de Ley Nº 3475/ 2009-CR que Incorpora la Representación Parlamentaria Indígena en el Congreso de la República, y establece una circunscripción nacional especial indígena para la elección de una representación nacional específica en el Poder Legislativo. De forma particular y alternativa, se propone considerar la cuota indígena parlamentaria y el Proyecto de Ley Nº 2728-2008.
[3]2.4 A través de las Comisiones de Educación y de Constitución y Reglamento; así como la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, que en el marco de sus facultades, consideren la fusión del futuro Ministerio de los Pueblos Indígenas con el Ministerio de la Cultura, propuesto por el Poder Ejecutivo a través del Proyecto de Ley Nro. 3622/2009-CR. La estructura del nuevo ministerio deber considerar la creación de un Instituto Nacional de Lenguas, como de un Centro de Estudios e Investigación sobre los pueblos indígenas, así como del Registro Nacional Indígena.
2.5 A través de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, en el marco de sus facultades, evaluar y hacer seguimiento a las acciones del Poder Ejecutivo en todos sus sectores respecto al desarrollo e implementación de las políticas y mecanismos de tratamiento transversal y sectorial de la problemática indígena, como del cumplimiento efectivo de los acuerdos de las comisiones conformadas en el Grupo Nacional de la Mesa de Diálogo en coordinación y consenso con las organizaciones indígenas.
RECOMENDAR A LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES:
3.1 A través de los Gobiernos regionales y Municipales con poblaciones y territorios indígenas, que en el uso de sus facultades y competencias, adecuen su planificación, gestión de recursos y formulación de presupuesto participativo, incluyendo a las poblaciones indígenas como tal. Asimismo, apoyen el cumplimiento de los acuerdos de las comisiones conformadas en el Grupo Nacional de la Mesa de Diálogo con la PCM, para su implementación consensuada con las organizaciones indígenas en base a procesos de consulta y audiencia pública.
B) CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO II: EDUCACIÓN INTERCULTURAL BILINGÜE
Del desarrollo del presente informe se puede concluir lo siguiente:
1. Se debe declarar de interés y emergencia nacional la Educación Intercultural Bilingüe, en particular en la educación rural
[4], a fin de que se implemente como política pública, para atender a las generaciones de niños y jóvenes de los pueblos indígenas en todos los niveles de la Educación, inicial, primaria, secundaria y superior, con pertinencia y orientación intercultural.
2. Es necesaria la definición de una Política Nacional de Educación Intercultural consultada a los pueblos indígenas, que incluya la elaboración curricular pertinente. Asimismo, la producción de textos escolares en el marco de la cultura de cada pueblo y de los Proyectos Educativos Regionales, en aplicación de lo establecido en el Convenio 169.
3. Establecer un Subsistema de Educación Intercultural Bilingüe con tratamiento preferente dentro del sistema educativo regional y nacional, orientado a favorecer el desarrollo de las culturas de los pueblos indígenas, con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y comunidades. Para ello, las Direcciones Regionales de Educación con sus correspondientes Unidades de Gestión Educativa de las regiones con pueblos indígenas, deben definir su prioridad de atención en recursos humanos, técnicos y financieros.
4. Se debe garantizar la Institucionalización y optimización de las instancias de formación docente en educación intercultural bilingüe según la cultura de cada pueblo, SIN EVALUACIONES EXCLUYENTES como la nota 14, con requisitos de evaluación según su realidad; con reconocimiento y mejoramiento profesional, y con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y comunidades de acuerdo a lo establecido en el Convenio 169.
5. Es necesario que el Estado reconozca a las Instituciones Educativas de Gestión Comunal (IEGECOM) y efectúe el pago oportuno a los docentes de EIB que atienden en ellas, con miras a la creación de plazas docentes bilingües permanentes en las comunidades y contratación de profesores bilingües indígenas. Estas se definirán en base a la oferta y demanda educativa y en términos de equidad e inclusión, e indicadores de desarrollo docente y administrativo según territorio, asentamiento poblacional, pertinencia cultural, desarrollo comunitario y geoeconómico regional, con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y comunidades; considerando diversas experiencias innovadoras como la educación en alternancia
[5], los yachachiq`s u otros más.
6. El Ministerio de Educación debe proceder a la evaluación y reajuste del Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización (PRONAMA) con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y comunidades a fin de redefinir las estrategias y metas necesarias para eliminar las brechas de inequidad de género a favor de las mujeres, así como articular la educación formal con la educación comunitaria intercultural, con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y comunidades.
RECOMENDACIONES
En virtud de lo expuesto y conforme a lo señalado en los artículos 35º inciso c) y 71º del Reglamento del Congreso de la República, a la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática de los Pueblos Indígenas, corresponde:
RECOMENDAR AL PODER EJECUTIVO, con Participación de los pueblos indígenas:
1.1 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios de todos los sectores, que en el uso de sus facultades, elaboren e implementen políticas y mecanismos de capacitación y actualización de sus recursos humanos y funcionarios en el enfoque intercultural y de derechos, en aplicación del Convenio 169, para una atención pertinente a los usuarios provenientes de pueblos indígenas.
1.2 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y del Ministerio de Educación, que en el uso de sus facultades, elaboren e implementen las políticas y mecanismos de evaluación y tratamiento del desarrollo curricular y la producción de textos escolares y materiales educativos, en el marco de los Proyectos Educativos Regionales y de la coordinación y consenso con las organizaciones de los pueblos indígenas, como de los Consejos Nacional y Regionales de los Pueblos Indígenas.
1.3 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios de Educación y de Economía y Finanzas, que en el uso de sus facultades, elaboren e implementen las políticas y mecanismos de evaluación y tratamiento para el reconocimiento oficial de las instituciones educativas de gestión comunal (IEGECOM) y del pago a los docentes de EIB, como alternativa transitoria hasta proceder con la creación de plazas docentes bilingües permanentes en las comunidades de acuerdo a nuevos criterios e indicadores de desarrollo y definición de la oferta y demanda educativa en términos de equidad e inclusión, para asegurar una cobertura al 100% en todos los niveles, con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y comunidades.
1.4 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios de Educación y de Economía y Finanzas, que en el uso de sus facultades, elaboren e implementen las políticas y mecanismos de fortalecimiento de las instituciones de formación docente en educación intercultural bilingüe como Institutos Superiores Pedagógicos y Universidades, situados en las regiones con pueblos indígenas, cuyo restablecimiento debe efectuarse con carácter de emergencia educativa para los años 2010 y 2011. Los procesos de evaluación e ingreso se determinarán en base a indicadores y normas distintas al resto de la educación superior, sustentados en criterios de discriminación positiva, equidad e inclusión, en un enfoque intercultural y de etnoeducación, a fin de asegurar el derecho a la educación de los pueblos indígenas en sus actuales y próximas generaciones, y favorecer competencias para el desarrollo, con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y comunidades.
1.5 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y del Ministerio de Educación, que en el uso de sus facultades, procedan a la evaluación y reorientación del Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización (PRONAMA) con participación de los representantes de las organizaciones indígenas, para redefinir los programas de alfabetización de adultos con enfoque intercultural bilingüe y las estrategias necesarias en función del desarrollo comunitario local y regional.
1.6 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerio de Educación y de la Mujer y Desarrollo Social, que en el uso de sus facultades, procedan a la evaluación, reajuste y reorientación del Programa JUNTOS, con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y comunidades para su adecuación a la Política Nacional de Educación Intercultural y a los Proyectos Educativos Regionales, en función del desarrollo comunitario local y regional.
RECOMENDAR AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, que Previa Consulta a los Pueblos Indígenas:
2.1 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, y de Educación, en el marco de sus facultades, considere evaluar y hacer seguimiento a la gestión del Ministerio de Educación en aplicación de una Política Nacional de Educación Intercultural para todos y de la Educación Intercultural Bilingüe.
2.2 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, y de Educación, en el marco de sus facultades, dictaminar las iniciativas legislativas relativas a la modificación de los Artículos 19° , 20°, 25°, 26°, Títulos III y IV de la Ley General de Educación N° 28044, que permitan la creación y funcionamiento de un Subsistema de Educación Intercultural Bilingüe con tratamiento preferente dentro del sistema educativo regional y nacional, orientado a favorecer el desarrollo de las culturas de los pueblos indígenas, con la prioridad y recursos necesarios, con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y comunidades .
2.3 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, y de Educación, en el marco de sus facultades, dictaminar las iniciativas legislativas relativas a la modificación de las normas referidas a las instituciones de formación docente en educación intercultural bilingüe y a la carrera publica magisterial, a fin de suprimir normas que establecen las evaluaciones no equitativas y excluyentes (como la que dispone la nota 14), con medidas de emergencia respecto a los Institutos de Formación docente en EIB y con establecimiento de estímulos de reconocimiento y mejoramiento profesional a los docentes, con participación de las comunidades indígenas y sus organizaciones, en aplicación del enfoque intercultural y el desarrollo comunitario, de acuerdo a lo establecido en el Convenio 169.
RECOMENDAR A LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES, con Participación y Previa Consulta a los Pueblos Indígenas
3.1 A través de las diversas Presidencias, Alcaldías, Consejos Regionales y Municipales, que en el uso de sus facultades y competencias, adecuen sus Proyectos Educativos Regionales y Locales como la normatividad administrativa de sus instancias de gestión educativa descentralizada, en lo pertinente a las disposiciones contenidas en el Convenio 169 OIT , con políticas y mecanismos de capacitación y actualización de sus recursos humanos en el enfoque intercultural y de derechos para atender con equidad e inclusión a los usuarios de los pueblos indígenas.
3.2 A través de las diversas Presidencias, Alcaldías, Consejos Regionales y Municipales, que en el uso de sus facultades y competencias, adecuen su planificación, gestión de recursos y formulación de presupuesto participativo a la creación y funcionamiento del Subsistema de Educación Intercultural Bilingüe dentro del sistema educativo regional, en coordinación y consenso con las organizaciones de los pueblos indígenas, y de los Consejos Nacional y Regionales de los Pueblos Indígenas.
C) CONCLUSIONES DEL CAPÍTULO III: SALUD INTERCULTURAL
Del desarrollo del presente informe se puede concluir lo siguiente:
1. La Salud Intercultural requiere prioridad como política pública para los Pueblos Indígenas, a fin de atender a las generaciones de niños y jóvenes, como a la población adulta y de la tercera edad de los pueblos indígenas en todos los territorios donde ellos se asientan con una cobertura al 100%, garantizándose la calidad en la atención primaria de salud para las comunidades de los territorios de la amazonía y el área andina, favoreciendo el acceso al sistema nacional de salud, con pertinencia y orientación intercultural.
2. La elaboración de una Política Nacional de Salud Intercultural para todos debe favorecer su elaboración con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y sus comunidades, como también asegurar el destino de recursos presupuestarios y humanos con los adecuados equipos y medicinas, para una atención integral, en el marco de la cultura de cada pueblo y de los acuerdos entre las organizaciones indígenas con el MINSA y los gobiernos regionales, en aplicación de lo establecido en el Convenio 169.
3. En Las regiones con pueblos indígenas y comunidades se deben definir las prioridades de atención en recursos humanos, técnicos y financieros mediante el establecimiento de un Subsistema de Salud Intercultural con tratamiento preferente dentro del sistema regional y nacional de salud, orientado a favorecer las condiciones de vida y desarrollo de las culturas de los pueblos indígenas.
4. Es necesario garantizar la Institucionalización y optimización del funcionamiento de las instancias de formación de técnicos en enfermería y salud intercultural según la cultura de cada pueblo, con el reconocimiento y mejoramiento profesional en el marco del potenciamiento de la medicina intercultural con recuperación de la medicina tradicional y las prácticas ancestrales de salud de las comunidades, de acuerdo a lo establecido en el Convenio 169.
5. Es necesario reconocer oficialmente a los técnicos en salud formados en FORMABIAP y otras entidades que atienden en las comunidades, así como crear las plazas necesarias y contratar promotores de salud indígenas según territorio, asentamiento poblacional, pertinencia cultural, desarrollo comunitario y geoeconómico regional.
6. Es necesario proceder a la evaluación y reajuste del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y comunidades, a fin de redefinir las estrategias y metas necesarias para articular la salud con la seguridad alimentaria en una perspectiva comunitaria intercultural.
RECOMENDACIONES
En virtud de lo expuesto y conforme a lo señalado en los artículos 35º inciso c) y 71º del Reglamento del Congreso de la República, a la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática de los Pueblos Indígenas, corresponde:
RECOMENDAR AL PODER EJECUTIVO, que con Participación de los Pueblos Indígenas
1.1 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios de todos los sectores, que en el uso de sus facultades, elaboren e implementen políticas y mecanismos de capacitación y actualización del personal del sector en el enfoque intercultural y de derechos, en aplicación del Convenio 169, para una atención pertinente a los usuarios provenientes de pueblos indígenas, eliminando toda forma de discriminación y racismo, promoviendo procedimientos de consulta y las formas necesarias de inclusión con participación .
1.2 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios de Salud y Educación, que en el uso de sus facultades, elaboren e implementen las políticas y mecanismos de evaluación y tratamiento del desarrollo curricular y la formación de profesionales y técnicos con producción de textos y materiales educativos para la salud de las comunidades, considerando su medicina tradicional, en consulta a las organizaciones de los pueblos indígenas.
1.3 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios de Salud y de Economía y Finanzas, que en el uso de sus facultades, elaboren e implementen las políticas y mecanismos de evaluación y tratamiento para el reconocimiento oficial de las organizaciones de promoción de salud comunitaria en estos pueblos, de acuerdo a nuevos criterios e indicadores de desarrollo y definición de la oferta y demanda de salud en términos de equidad e inclusión.
1.4 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios de todos los sectores, se adopten las políticas urgentes para reducir drásticamente la mortalidad infantil, con metas precisas e indicadores desde la perspectiva de los pueblos indígenas, otorgándose prioridad de atención a las comunidades amazónicas y andinas.
1.5 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y del Ministerio de Salud y otros, que en el uso de sus facultades, procedan a la evaluación y reorientación del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) con participación de los representantes de las organizaciones indígenas y comunidades para redefinir los programas alimentarios con enfoque intercultural y seguridad alimentaria con las estrategias necesarias en función del desarrollo comunitario local y regional y, de los recursos alimentarios de su región.
RECOMENDAR AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, que Previa Consulta a los Pueblos Indígenas:
2.1 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, y de Salud, en el marco de sus facultades, considere evaluar y hacer seguimiento a la gestión del Ministerio de Salud en el tratamiento y definición de Política Nacional de Salud Intercultural para todos como política pública integral y prioritaria.
2.2 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, y de Salud, en el marco de sus facultades, dictaminar las iniciativas legislativas relativas a la modificación de las leyes y normas sobre las instituciones de salud que permitan la creación y funcionamiento de un Subsistema de Salud Intercultural con tratamiento preferente dentro del sistema regional y nacional de salud, orientado a favorecer las condiciones de vida y el desarrollo de las culturas de los pueblos indígenas, con la prioridad y recursos necesarios.
2.3 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, de Salud y de Educación, en el marco de sus facultades, dictaminar las iniciativas legislativas relativas a la modificación de las normas referidas a las instituciones de formación en profesionales médicos y de salud a fin de favorecer la equidad e inclusión en la formación de recursos humanos, con establecimiento de estímulos de reconocimiento y mejoramiento profesional.
2.4 A través de las Comisiones de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, y de Salud, considere presentar para su aprobación por el pleno el dictamen sobre el Proyecto de Ley Nº 2053-2007-CR de reconocimiento de la medicina Tradicional, alternativa complementaria y de los agentes que la ejercen, como forma de reconocimiento para promover una medicina intercultural con recuperación de la medicina tradicional, de las prácticas ancestrales y otras formas de salud de las comunidades
[6], de acuerdo a lo establecido en el Convenio 169.
RECOMENDAR A LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES:
3.1 A través de los Gobiernos Regionales y Municipales con pueblos indígenas, que en el uso de sus facultades y competencias, adecuen sus Proyectos de Salud Integral Regionales y Locales, así como la normatividad administrativa de sus instancias de gestión, en lo pertinente, a las disposiciones contenidas en el Convenio 169 OIT, con políticas y mecanismos de capacitación y actualización del personal en el enfoque intercultural y de derechos para atender con equidad e inclusión a los usuarios de los pueblos indígenas.
3.2 A través de los Gobiernos Regionales y Municipales con pueblos indígenas, que en el uso de sus facultades y competencias, adecuen su planificación, gestión de recursos y formulación de presupuesto participativo a la creación y funcionamiento del Subsistema de Salud Intercultural dentro del sistema de salud regional, previa consulta a las organizaciones de los pueblos indígenas, y con la opinión de los Consejos Nacional y Regionales de los Pueblos Indígenas.
D) CONCLUSIONES SOBRE EL CAPITULO IV: TERRITORIO Y DESARROLLO
1. El Territorio de los pueblos indígenas, debe ser entendido como una dimensión existencial de cada pueblo indígena. Es un elemento central de su existencia colectiva y es considerado como un derecho fundamental de dichos pueblos, en tanto que, su reconocimiento legal y demarcación son la base de su supervivencia física y cultural.
Su tratamiento jurídico reviste una importancia determinante para el ejercicio del resto de los derechos de los pueblos indígenas, en tanto que, existe una resistencia para entender y compatibilizar interculturalmente los conceptos jurídicos occidentales que orientan al Estado peruano, con una descripción real de lo que el hábitat de un pueblo indígena significa para su normal desenvolvimiento.
El territorio indígena no es similar al territorio estatal, corresponden a ideas diferentes. El territorio indígena no supone soberanía en el sentido que lo considera el Estado. Los pueblos indígenas no son Estados, sino sociedades históricamente definidas. Aún cuando, cada pueblo tiene una concepción particular sobre su territorio, todos comparten la idea de que éste tiene un significado colectivo material y espiritual.
El Territorio de un pueblo indígena, es el espacio donde su cultura se reproduce y ejerce su autonomía interna, dentro de las fronteras del Estado peruano y el respeto de los derechos humanos. Consecuentemente, no se refiere a ceder soberanía territorial o de crear micro estados, sino reconocer un derecho pre existente y cualitativamente distinto al derecho estatal.
Al Territorio se le otorga el carácter de “ancestral”, en la medida que su relación con los pueblos indígenas es anterior a la formación de los Estado-Naciones y va más allá de las personas o individuos concretos. Se trata del espacio que han compartido sus antepasados, el lugar con el que se identifican y que forma parte de su identidad y espíritu colectivo, pero también es el espacio que les proporciona todo lo indispensable para sobrevivir como pueblos.
Asimismo, el Convenio Nº 169 de la OIT, precisa que el término de tierras utilizado en el mismo tratado, deberá entenderse como Territorio.
El Perú, como país miembro del Sistema Interamericano, tiene la obligación de garantizar y proteger los territorios de los Pueblos Indígenas, conforme a su Constitución Política, al Convenio 169 de la OIT, a la Convención y Declaración Americana de Derechos Humanos y a las Sentencias expedidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En mérito a la interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos, la Convención Americana de Derechos Humanos, protege el derecho a la propiedad en un sentido que comprende también los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal.
La propiedad comunal y el territorio de los pueblos indígenas, deben entenderse desde la interculturalidad, como un medio para compatibilizar los conceptos jurídicos occidentales, con los conceptos entendidos por los propios pueblos indígenas, como producto de su cosmovisión. Es decir, -jurídica y constitucionalmente- reconociendo su derecho consuetudinario sobre la propiedad, conforme lo ha expresado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en sus sentencias sobre pueblos indígenas.
En el Perú, la propiedad es un derecho fundamental. Su inviolabilidad constituye un principio constitucional, que garantiza y protege el derecho a la propiedad en forma privada o comunal o en cualquier otra forma asociativa, conforme lo dispone la actual Constitución Política de 1993.
La promoción e incentivo del Estado peruano para la “titulación individual” de las comunidades campesinas y nativas, constituye una vulneración a la Propiedad Comunal, la misma que goza de protección constitucional desde 1920.
Los pueblos indígenas, como comunidades campesinas y nativas, vienen utilizando el actual “Sistema de Titulación” que el Estado peruano ha buscado para “formalizar” o “garantizar” los modelos de territorialidad indígena, expresados a través de “títulos de propiedad”. Sin embargo, para los pueblos indígenas, en la interacción del derecho al territorio con la propiedad civil (occidental), ésta última constituiría una figura útil solamente para proteger su territorio y no con el propósito de describir su territorialidad. De todas las características del “derecho de propiedad”, los pueblos indígenas se han centrado en aquellas referidas al ejercicio del poder que otorga ese derecho sobre la cosa: su carácter absoluto (erga omnes), exclusivo y permanente y no tanto su capacidad de describir o facilitar las relaciones sociales que se producen en torno a la territorialidad.
En el “Sistema de Titulación de Comunidades”, existe un rechazo, de parte de las autoridades y funcionarios del Estado peruano, a entender la propiedad comunal como un derecho al territorio indígena, reduciéndolo a la concepción de la propiedad predial, en abierta contradicción a las leyes peruanas especializadas del régimen comunitario, que en el marco constitucional, se refieren a territorios y no a predios.
Los conceptos de propiedad comunal deben comprender el aspecto material e inmaterial (cultura, religión, espiritualidad, lengua, etc.) que éstos contienen, en aplicación del Convenio 169 OIT, que permite interpretar de una mejor forma, no solamente los artículos 88º y 89º de la Constitución Política de 1993, sino también los artículos 2º inc. 16 y 70º de la carta magna y la legislación que de ella se desprende, así como del artículo 21º de la Convención Americana.
La recuperación constitucional de las características de inalienabilidad e inembargabilidad de las tierras comunales excluidas en la actual Constitución Política de 1993, constituye uno de los principales reclamos de los pueblos indígenas, porque a parte de la exclusividad, la perpetuidad o el poder absoluto sobre la tierra que ofrece la propiedad a los pueblos indígenas, muchas de las otras características de ésta, serían disfuncionales al concepto de territorio indígena y por el contrario pondrían a sus tierras en una situación de riesgo.
El actual Sistema de Titulación a las Comunidades Nativas de la Selva, es un problema que vulnera el derecho de territorio de los pueblos indígenas amazónicos, por cuanto, este sistema parte desde una lógica agraria y toma como base la actividad agropecuaria, titulándoles únicamente las tierras con aptitud agraria, mientras que las tierras con aptitud forestal solamente se les cede en uso.
El análisis efectuado por el Estado para titular la parte agropecuaria y ceder en uso la parte forestal, no tiene explicación lógica. Este análisis, se origina desde una premisa errada, al considerar que las Comunidades Nativas basan su subsistencia y desarrollo en base a la actividad agrícola, cuando en realidad los pueblos indígenas amazónicos, tienen una relación única con la foresta, con los productos del bosque y con el bosque mismo. Por lo tanto, el análisis debe partir de que todas las poblaciones indígenas de la Amazonía, tienen ese tipo de relación y viven del bosque, su vida espiritual y su vida material proceden del bosque y van hacia el bosque, siendo, además, reconocida internacionalmente, las características de conservación y manejo sostenible del territorio de los indígenas de la Amazonía.
El problema de fondo del Sistema de titulación a las Comunidades, pasa por la “parcialidad” de la propiedad territorial de las comunidades, por la división del territorio comunal para titulación y cesión en uso. Pero además, por la debilidad que les otorga las decisiones políticas frente a los proyectos de extracción, desconociendo las garantías constitucionales a la propiedad y a los derechos que de ella se desprenden en la legislación especial.
Jurídicamente existe la posibilidad que el Estado, mediante la aplicación real de la Constitución, la Ley de Comunidades Nativas y de los Convenios Internacionales, les reconozca en propiedad a las comunidades nativas la totalidad de sus territorios demarcados.
Para analizar de qué forma se puede reconocer efectivamente el derecho sobre los territorios de las comunidades de la Amazonía peruana, es importante la revisión de toda la legislación especializada y subordinada a la Constitución, ya que en dicha legislación se señalan los procedimientos para determinar que tierras se ceden y que tierras se titulan. En dicho análisis se deberán considerar los antecedentes constitucionales y legales internos, los tratados internacionales referidos a pueblos indígenas y, las actividades del desarrollo económico de las Comunidades Nativas, como pueblos indígenas de la Amazonía, entendiéndose cuál es el verdadero uso que tienen los pueblos indígenas sobre su territorio.
Además de los problemas de fondo en el Sistema de Titulación, la Comisión ha identificado que la titulación de las comunidades, también presenta problemas en el procedimiento, principalmente los referidos a la georeferenciación y a la metodología. Existen problemas históricos, como las superposiciones de territorios que han ocasionado graves conflictos entre comunidades -principalmente de la zona andina-, empero, en la zona de la Amazonía, se ha detectado que las demarcaciones y titulaciones inscritas no coinciden con las georeferenciaciones (GPS), lo cual es un problema para las comunidades nativas.
En el caso de las Comunidades Campesinas, existen problemas como: La inscripción de títulos de propiedad sin planos de conjunto; la falta de titulación de comunidades oficialmente reconocidas; la falta de identificación de comunidades por reconocer y titular; la incertidumbre que existe sobre las áreas declaradas en controversia que puede durar varios años; la ocupación de particulares y/o terceros de los territorios comunales, principalmente de las que se encuentran en proceso de reconocimiento y titulación; la falta de inscripción de sus directivas en los Registros Públicos y los problemas formales en el proceso de elección e inscripción; la multiplicidad de actores que atienden a las comunidades; la interferencia de las autoridades locales en los procesos de deslinde y titulación; así como la intervención de COFOPRI ha provocado falta de interés en la titulación colectiva, por la expectativas de titulación individual y; la inaplicación del Convenio 169 por parte de las autoridades intervinientes.
Los Problemas de titulación de las Comunidades Nativas se centran principalmente en: Falta de georeferenciación de las comunidades tituladas; la falta de titulación de las comunidades oficialmente reconocidas; la falta de identificación y registro de las comunidades por reconocer y titular; el estancamiento de los procesos de ampliación territorial; inexistencia de catastro; la ocupación de terceros sobre territorios de comunidades reconocidas o en proceso de reconocimiento que cuentan con constancias de posesión y en algunos casos con títulos de propiedad; la superposición de ANPs y concesiones de recursos naturales con territorios comunales; la extracción ilegal de recursos en territorios comunales; la multiplicidad de actores en el proceso de titulación y demarcación de tierras; la inexistencia de los Contratos de cesión en Uso y; la inaplicación del Convenio 169 por parte de las autoridades intervinientes.
La extracción de recursos naturales en los territorios de Comunidades Campesinas y Nativas, constituye un grave problema para los pueblos indígenas, que además está generando graves conflictos con el Estado y con terceros. Conforme a los reportes de la Defensoría del Pueblo, los conflictos de este tipo están en constante crecimiento, por cuanto las comunidades consideran que no existe un desarrollo local que justifique el beneficio que las actividades extractivas generarían al resto del país, o porque éstas resultarían incompatibles con sus propias alternativas de desarrollo, consideraciones corroboradas por varios estudios, incluyendo los del Banco Mundial, donde se ha identificado que las comunidades locales en cuyos territorios se extraen recursos naturales han incrementado sus índices de pobreza extrema.
De la conclusión anterior se desprende concretamente que, los pueblos indígenas no se oponen al desarrollo económico del país, sino que esperan ser considerados como parte de éste y de que se respete el cómo ellos conciben su propio desarrollo y sus propias alternativas de desarrollo.
El Estado debe CONSIDERAR EVALUAR como opciones válidas: Fortalecer los derechos de superficie de la propiedad comunal o Modificar el sistema de propiedad de los recursos naturales del subsuelo, siendo está última una propuesta que emana de la Mesa Nro. 4 del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos. Dichas opciones tienen sus propios fundamentos. El fortalecimiento de los derechos de superficie, entre otras cosas, pasaría por la titulación integral del territorio de las comunidades. Mientras que la modificación del sistema de propiedad de los recursos naturales del subsuelo, pasa por adoptar el Sistema Accesorio o Fundiario, utilizado en diversos países del mundo.
Los pueblos indígenas amazónicos, tienen un problema de territorio que involucra a los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y en contacto inicial. Después de evaluar la actual legislación, encontramos que dichos pueblos se encuentran en una situación de riesgo, por cuanto se desconoce la existencia de las Reservas Territoriales como una figura de protección, condicionándolas a una adecuación a Reservas Indígenas, las mismas que gozan de una intangibilidad, excepto en el caso de explorar y explotar recursos naturales, sin considerar la alta vulnerabilidad que presentan los pueblos indígenas en aislamiento voluntario.
Asimismo, las Reservas Indígenas no garantizan el derecho al territorio de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario, por condicionar su derecho de propiedad al abandono de su situación de aislamiento, entendida como patrón cultural, lo cual vulnera lo dispuesto en los Artículos 13 y 14 del Convenio Nro. 169 de la OIT.
RECOMENDACIONES
En virtud de lo expuesto y conforme a lo señalado en los artículos 35º inciso c) y 71º del Reglamento del Congreso de la República, a la Comisión Multipartidaria Encargada de Estudiar y Recomendar la Solución a la Problemática de los Pueblos Indígenas, corresponde:
RECOMENDAR AL PODER EJECUTIVO, que con Participación de los Pueblos Indígenas:
1.1 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM y de los Ministerios de todos los sectores, que en el uso de sus facultades, desarrollen e implementen políticas y mecanismos transectoriales de Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas, considerando como base, la importancia de sus TERRITORIOS y sus propias prioridades de desarrollo.
1.2 A través de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM, que en el uso de sus facultades y en el marco de las recomendaciones sobre Institucionalidad, sin perjuicio del proceso de descentralización, considere la creación de un Organismo Técnico Especializado encargado de dictar y ejecutar políticas de titulación especial para Pueblos Indígenas, evaluando la posibilidad de la titulación integral de los territorios comunales y demarcación territorial a nivel de Pueblos Indígenas, respetando el carácter colectivo de la propiedad comunal y, considerando, en el caso de las comunidades nativas, que éstas no tienen como base de su desarrollo ni de su subsistencia, las actividades agrícolas sino aquellas relacionadas con la foresta. Asimismo, considere las provisiones presupuestarias suficientes para este fin.
1.3 A los Ministerios de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Agricultura, Ambiente y Energía y Minas, que en el uso de sus facultades y en el marco de sus actividades sectoriales, desarrollen procedimientos apropiados que garanticen el derecho de Territorio de los Pueblos Indígenas y respeten las disposiciones contenidas en el Convenio 169 de la OIT y en las normas especiales.
1.4 Al Instituto de Desarrollo de Pueblos Andinos Amazónicos y Afroperuanos – INDEPA, en el uso de sus facultades, TRANSITORIAMENTE hasta la creación del organismo recomendado en el punto 1.2, identifique, evalué y proponga decididamente, a través de su Ministerio, las políticas públicas que garanticen el derecho al territorio de los Pueblos Indígenas, que por ley le corresponde hacerlo.
RECOMENDAR AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, que Previa Consulta a los pueblos indígenas:
2.1 A través de la Comisión de Constitución y Reglamento, que en el marco de sus facultades, considere estudiar, evaluar y dictaminar las reformas constitucionales pertinentes, respecto a compatibilizar textualmente la categoría jurídica internacional Pueblos Indígenas, con las categorías existentes: Comunidades Campesinas, Comunidades Nativas, Pueblos Originarios y Rondas Campesinas; con el objeto de evitar confusiones e interpretaciones divergentes sobre los pueblos indígenas como sujeto de derechos. Asimismo, considere evaluar el fortalecimiento constitucional de los derechos de superficie de las comunidades frente a la explotación de los Recursos Naturales o evaluar el cambio del Sistema de propiedad del subsuelo, en el marco de los acuerdos de la Mesa Nro. 4 del Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de la Amazonía.
2.2 A través de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, de Agricultura, de Vivienda y Construcción, que en el marco de sus facultades, considere: Estudiar el tema de titulación de las comunidades, diferenciando los aspectos jurídicos, sociales y económicos de las comunidades nativas y de las comunidades campesinas; Convocar a todas las instituciones involucradas para revisar el reconocimiento de los derechos territoriales de las comunidades y; Dictaminar las modificatorias pertinentes de la legislación especial, considerando que al tratarse de títulos de propiedad, debería reconocerse como propiedad comunal la totalidad de los territorios demarcados, incluyendo las tierras con aptitud forestal. Asimismo, dictaminar las modificatorias que comprendan la simplificación de los procedimientos de deslinde, demarcación y titulación.
3. Remitir el presente Informe a: la Presidencia del Congreso de la República, a las Comisiones de: Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología, a la Presidencia del Consejo de Ministros, al Ministerio de Salud, al Ministerio de Educación, al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MIMDES e INDEPA, a los Gobiernos Regionales y Municipalidades Provinciales y Distritales del Perú, así como a las organizaciones representantes de los Pueblos Indígenas.
4. A la Presidencia del Congreso de la República, autorizar la publicación y difusión del presente informe, a través los diferentes medios de comunicación.
[1] Aporte de Congresista Maria Sumire, Oficio Nº 815-08-09-MCSC/CR
[2] Dictamen del Proyecto de Ley Nº 806-2006, de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología.
[3] Aporte de Congresista José Macedo y pedido de Congresista María Sumire.
[4] Aporte de Congresista José Macedo.
[5] Aporte de Congresista Rolando Reátegui
[6] Aporte de Congresista Maria Sumire.
